作者简介

齐鹏飞，中国人民大学马克思主义学院吴玉章讲席教授、台港澳研究中心主任、铸牢中华民族共同体意识研究基地首席专家。北京市新世纪优秀理论人才“百人工程”首批人选、北京市宣传文化系统“四个一批”人才首批人选、教育部“新世纪优秀人才支持计划”人选，享受国务院特殊津贴专家。兼任教育部马克思主义理论类专业教学指导委员会委员兼秘书长、教育部高等学校思想政治理论课教学指导委员会委员兼中国近现代史纲要分教学指导委员会副主任委员、中国国际共产主义运动史学会副会长。历任中国人民大学中共党史系副主任，马克思主义学院副院长、院长，北京高校思想政治理论课高精尖创新中心主任，《教学与研究》杂志主编，党委统战部常务副部长、部长，党委宣传部负责人，党委组织部常务副部长、部长，机关党委书记，学校党委副书记。

关键词：澳门回归25年；“一国两制”；跨越式发展;经济适度多元化；“一中心、一平台、一基地”

摘  要：回归25年来，具有澳门特色的“一国两制”实践取得举世瞩目成就，经济实现跨越式发展，各项事业全面进步，开创了澳门历史上最好的发展局面，走出了一条继续保持祖国内地对外开放之“窗口、桥梁、国际通道”和“超级联系人”的“传统特色”和“区位优势”，全面推进“一中心、一平台、一基地”为目标定位的经济适度多元和可持续发展，亦即继续保持繁荣稳定而致澳门特色的“一国两制”实践持正革新、行稳致远的经济建设新路，不断丰富和深化了“一国两制”理论创新与实践创新的具体内容，其中所蕴含的丰富而深刻的历史经验和现实启示值得我们认真梳理和总结。

2024年，是澳门回归25周年，标志着中国共产党和中国政府以实现国家统一为基础和前提、以“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持澳门长期繁荣稳定”为根本宗旨的“一国两制”之“五十年不变”的全新试验和伟大探索，已经走过整整一半的旅程。“澳门拥有‘一国两制’这一独特优势，已经打下坚实发展基础。”如此，具有澳门特色的“一国两制”实践中一些整体性、普遍性、规律性的阶段性特征已经相对明晰地呈现出来，使我们在“时过境未迁”的“长时段”学理化研究、学术化阐释回归25年来“一国两制”澳门实践的历史经验和现实启示，使我们在新时代新征程以自主知识体系为底蕴“讲好‘一国两制’成功实践的香港故事、澳门故事”成为可能。本文即是以回归25年“一国两制”制度优势发挥和体现得比较充分之澳门经济发展历程为个案的一个粗浅探析。

一、澳门回归25年“经济实现跨越式发展”

回归25年来，澳门的经济发展，在原有国际自由港、独立关税地区的特殊地位继续保留，祖国内地对外开放之“窗口、桥梁、国际通道”和“超级联系人”的“传统特色”和“区位优势”继续保留，而在经济发展体量过小、经济发展基础过弱、经济发展空间过窄等固有的历史和现实局限短时期内亦无法规避和化解的情形下，在努力克服前行道路上所遭遇的一系列挑战，直面“变”与“不变”的两难抉择，不断趋利避害，一方面充分发挥“一国两制”制度优势，积极融入国家发展大局；另一方面，充分发挥澳门独特地位和优势来努力提升自身竞争力，坚持固本培元、持正革新的原则，在不断推动传统的单一旅游娱乐业之“小博彩”走向现代综合旅游休闲之“大博彩”的升级换代转型过程中，积极扶持各种新兴产业，不断挖掘和培育经济发展的新功能和新增长点，坚定不移地朝着以“一中心、一平台、一基地”为目标定位、以“1+N”和“1+4”为发展策略之经济适度多元发展的正确方向迈进。

现代澳门经济是从20世纪60年代起步的，历经数十年平均近两位数的高增长和发展期，形成了回归前旅游娱乐业（即“博彩业”）、出口加工业、银行保险业、房产建筑业四大产业支柱的“准”多元经济结构和有“亚洲第五条小龙”之誉的经济规模和水平。但是，由于经济发展空间有限，经济资源严重短缺，经济基础非常薄弱，产业结构比较单一，过分倚重于博彩业，故回归前从20世纪90年代初期开始的宏观经济调整并不成功。鉴于此，负有“开山”之重责的澳门特区前五届政府，在谋划澳门特区保持长期繁荣稳定之百年大计的第一个25年里，摒弃“推倒重来”“另起炉灶”和“大破大立”“伤筋动骨”式的激进改革之路径，坚持从实际出发之“固本培元、稳健发展”和“务实进取、持正革新”的指导思想和基本原则，扎实推进经济恢复和调整的基础工作，逐步摆脱了历史遗留下来的发展困境，开启了经济复苏和全面振兴的新局面，并努力克服前行道路上因为外部环境影响而产生的外向型经济周期性波动甚至是大起大落的挑战和冲击，主要是通过挖掘、培育和巩固、提升内生性动能来确保经济发展的弹性和韧性即“长时段”和大趋势持续向好的基本盘。

旅游娱乐业的复苏和全面振兴，是澳门回归后经济形势全面回暖的显著标志。旅游娱乐业之所以能够在回归后重新崛起，重新巩固其“龙头”地位，其中一个决定性因素是博彩业内部的体制改革和创新——“开放赌权”，自“垄断性”经营至“自由竞争性”经营，为旅游娱乐业实现超常规发展注入了新动力。

由于旅游娱乐业在整个经济体系和结构中“独撑半壁江山”，旅游娱乐业的复苏，带动了经济形势的全面回暖和持续向好，回归前一度沉寂的传统产业在回归后重新走向兴旺，而各种新兴产业也呈现出蓬勃发展势头。回归以来，澳门的各种基础设施建设工程开始纷纷动工和竣工。与此同时，澳门的货物进出口贸易亦生机勃勃，持续扩大规模——自回归前1996年—1999年总值的318亿—339亿澳门元，至回归后2000年—2023年的385亿—1 548亿澳门元。

回归25年来，作为经济发展综合性指针的GDP，其间虽有波动和反复，但是“持续、稳定、快速”增长的基本面、基本盘则保持不变，体量实现了历史性的突破和跨越——自回归前连续四年的负增长，至回归后2000年—2023年总值的434亿（增长4.6%）——3795亿澳门元（增长92.3%），年均增长率高达11%，其中，在2013—2014年即回归15年前后、2018—2019年即回归20年前后的两个历史高点时段，人均都突破了8万美元大关，成为亚洲乃至甚至全世界最富裕的地区之一。

二、澳门回归25年“融入国家发展大局积极主动”

由于“弹丸之地”的澳门自身经济发展空间非常有限，回归25年来，特区政府在“对内”“对外”的经济交流与合作方面一直奉行一个基本的发展战略——“远交近融”！“远交”者，主要是指全力推进“对外”的与葡语国家的经济合作；“近融”者，主要是指全力推进“对内”的与祖国内地的经济合作。

澳门与祖国内地的区域经济合作重点以及纵深面，是从澳门与珠海市、与广东省、与粤港澳大湾区、与泛珠三角区域、与内地各省市自治区具体项目的对接，到《内地与澳门更紧密经贸关系的安排》（即CEPA）《泛珠三角区域合作框架协议》《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》《粤澳合作框架协议》整体性布局之各个层面、各个领域多层次、全方位的区域经济合作，“内引外联”，有一个在安排上从宏观到具体、从整体到局部，以及在程度上自近至远、自浅至深、自点至面、自临时性协议至制度性安排的逐步推进过程。

澳门与祖国内地全面而长期的经济合作机制，最高层级的、最大覆盖面的是制度性的“一揽子安排”——国家主体与澳门单独关税区之间签署的自由贸易协议CEPA及其历年的“补充协议”。

2003年10月，在澳门由中央政府与特区政府签署的CEPA，不仅仅是中央政府支持澳门经济发展的一份“大礼”，而且也是祖国内地与澳门之间“加速度”地推进多层次、全方位区域经济合作的一个“里程碑”。CEPA主要涉及三大领域的三大目标：逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易自由化，减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施；促进贸易投资便利化。

随着CEPA的“正文协议”和“补充协议”的陆续签署和渐次付诸实施，澳门与祖国内地之间经济合作中的制度性障碍正在逐步消除，两地经济合作呈现出非常好的发展势头。在CEPA框架下，澳门与祖国内地经济合作机制的重点区域是高度交叉重叠的泛珠三角区域、珠三角和粤港澳大湾区。回归以来，澳门与祖国内地经济合作最紧密、最深入的是广东省，自“粤澳高层会晤制度”（“粤澳合作联络小组”）至“粤澳合作联席会议制度”，以及《粤澳合作框架协议》，已经全面进入规模化、整体化和规范化、制度化的轨道，两地之间人流、物流、金流、信息流的障碍和壁垒已经逐步消除。其中，澳门与珠海市的区域经济合作，“一体化”的程度最高，其前期的重点项目是“澳珠跨境工业区”，而近十余年来的重点项目则是“粤澳联合开发横琴岛”尤其是澳门大学横琴校区。

珠澳跨境工业区于2003年12月5日经国务院批准设立，当年12月9日动工兴建，2006年12月8日正式封关启用。珠澳跨境工业区，是中国首个跨境工业园区，是回归以来澳门与祖国内地之间最早开始探索与初步实践的粤澳经济合作平台，它最初创办的问题导向和目标导向非常明晰，就是充分利用“一国两制”的制度优势，秉持“面向世界、优先澳门”的基本原则，主打“工业”（制造业）牌，为澳门纺织业的中小企业服务，为澳门经济适度多元可持续发展服务。

粤澳联合开发横琴岛，是中央政府在2009年作出的重大决策。开发横琴新区，是2008年12月国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》中最先提出的。2009年1月，时任国家副主席的习近平视察横琴岛，代表中央政府正式宣布了开发横琴岛的决定，将粤澳联合开发横琴岛上升为国家战略，目的是使其成为全国首个粤澳紧密合作的新载体和示范区。6月，国务院召开常务会议，原则通过《横琴总体发展规划》。12月，横琴新区正式挂牌成立，标志着粤澳联合开发横琴岛项目正式启动。2011年7月，《国务院关于横琴开发有关政策的批复》正式印发，同意珠海横琴实行比经济特区更加特殊的优惠政策，至此横琴成为“特区中的特区”。

为了使“粤澳合作”可持续发展，在中央政府的大力支持和推动下，2011年3月，粤澳两地政府签署《粤澳合作框架协议》。《协议》明确了新形势下粤澳合作的定位、原则、目标，确立了合作开发横琴、产业协同发展、基础设施与便利通关、社会公共服务、区域合作规划等合作重点，提出了一系列具体、务实、可操作的合作举措，并明确了完善合作机制建设等保障机制安排。

建设粤港澳深度合作示范区，标志着横琴开发进入粤澳全面合作共商共建共管共享的新阶段。

三、澳门回归25年“一平台”沟通中西的桥梁作用不可替代

澳门经济发展“对外”的国际合作空间，最主要的纵深面，是葡语国家。

缘于相通或相近的语言、文化、法律体系、政治体制包括族群关系以及历史传统等的天然联结，澳门与葡语国家之间，始终保持着比较密切和稳定的经济交流与合作的互动关系。早在16世纪至18世纪约两百年的以澳门为枢纽的“海上丝银之路”大繁盛时期，从澳门出发经马尼拉至南美大陆、从澳门出发经果阿绕过好望角至南欧大陆的两大“海上丝银之路”航线，就已经构建起了澳门与葡语国家之间维系经济联系的特殊纽带。一直到回归之前，澳门仍然是葡语国家的中小企业包括一定比重的科技企业进入中国内地尤其是中国南方市场，以及中国内地尤其是珠三角的中小企业进入葡语国家市场的重要中介地和“国际通道”。回归25年来，由于“一国两制”的制度性优势，澳门与葡语国家之间悠久的、割不断的政治、经济、文化、社会渊源和始终保持密切和稳定联系的历史传统，成为澳门继续保持祖国内地对外开放的“窗口、桥梁、国际通道”和“超级联系人”之身份和地位的特殊历史资源，成为澳门构建“一中心、一平台、一基地”的特殊历史资源，澳门与葡语国家之间的经济联系得以规模化、体系化、制度化地进一步加强和全面提升。

回归25年来，澳门“中国与葡语国家商贸合作服务平台”（即“中葡平台”）建设的推进工作，主要是以“中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）”即“中葡论坛”为抓手而做实做大做强的。自“中葡论坛”正式创办以来的21年间，澳门推进“一平台”建设的巨大成就举世公认。论坛成立以来，中国与葡语国家经贸合作快速发展，成果丰硕。2023年，中国与葡语国家贸易额达到2 209亿美元，约为论坛成立时的20倍；截至2023年底，中国对葡语国家各类投资存量近800亿美元，承包工程完成营业额约1 400亿美元，中国已成为葡语国家重要经贸伙伴。

回归25年来，“中葡平台”在澳门创设并坚持长期建设，已经成为具有澳门特色的“一国两制”实践之成功典范之一，成为澳门继续保持并进一步强化其作为祖国内地对外开放的“窗口、桥梁、国际通道”和“超级联系人”之区位优势和特殊地位的一个新的支撑点和助推力，成为澳门推进经济适度多元和可持续发展进程和构建“一中心、一平台、一基地”的发展战略、发展目标的一个新的支撑点和助推力，成为中国与葡语国家在平等互利、合作共赢、优势互补、利益共享的原则基础上建立和发展高水平的、稳定而深入的经济交流与合作关系、共建“中国与葡语国家命运共同体”的一个重要纽带和重要桥梁。

四、澳门回归25年“经济适度多元发展”是“必做题”

对于澳门回归25年的经济发展，一方面，我们要充分肯定其“一国两制”实践所取得的巨大成就，另一方面，我们也必须正视其发展过程中存在和面临的历史遗留问题和现实挑战，认真地总结“新澳门”25年经济发展之丰富而深刻的经验教训。

回归25年来，澳门经济发展最大历史遗留问题和现实挑战，就是龙头产业——旅游娱乐业的“健康发展”与整个经济体系和结构的“适度多元发展”关系问题，这是“新澳门”25年经济发展过程中所衍生出的一系列深层次矛盾和问题的根本症结所在。

事实上，早在20世纪60年代澳门经济现代化之旅启程以来，如何正确处理龙头产业——旅游娱乐业的“健康发展”与整个经济体系和经济结构的“适度多元发展”的关系，就一直是困扰“旧澳门”政府和“新澳门”政府制定经济发展战略和政策的一个非常突出和严重的深层次矛盾和问题，而且始终没有探寻到一个治标治本的全面解决之道。回归以前的几年间，澳门经济发展的困难，主要表现为“独撑半壁江山”的“主业”——旅游娱乐业的严重萎缩而拖累相关“副业”的不景气，导致整个澳门的经济增长速度和经济增长规模徘徊不前甚至下滑。回归以来的25年间，澳门经济发展中出现的严峻问题，则主要表现为“一枝独秀”的“主业”——博彩业“井喷”式的膨胀严重挤压了相关产业包括传统产业和新兴产业的发展甚至是生存资源和空间。

回归25年来，澳门原来“独撑半壁江山”的“主业”——旅游娱乐业，由于内部体制改革和体制创新——“赌权开放”的直接拉动及其“外部”——祖国内地对澳门开放“个人游”“自由行”的间接推动，其增长速度和规模出现了“井喷”式的膨胀，形成了其在整个澳门经济体系和结构中“一枝独秀”的“垄断”局面。一方面，它直接带动了“新澳门”经济形势的由“阴”转“晴”；另一方面，旅游娱乐业的复苏和全面振兴，并没有能够真正有效地拉动、推动和带动相关产业尤其是新兴产业的复苏和全面振兴，并没有能够实现其经济转型和产业结构调整之“各行业协调发展”和“适度多元发展”的预期目标。也就是说，澳门回归以前经济发展过度依赖博彩业的单一经济体系和结构，并没有能够在澳门回归以后很快就得到根本性的调整和整体性的改变。如整个经济体系和结构抗风险能力非常差，澳门社会内部或外部的经济性或非经济性因素的任何一点“风吹草动”，就会牵动经济发展反复出现“大起大落”的现象，回归以前内部的“治安不靖”问题以及外部的亚洲金融风暴，回归以后内部的非典型肺炎肆虐、新冠疫情蔓延以及外部的全球经济危机、中美贸易摩擦和中欧贸易摩擦、大国博弈和国际环境不稳定性不确定性明显上升等，都直接引发过澳门经济的剧烈波动和反反复复。对于这些澳门经济发展中客观存在的深层次矛盾和问题，特区政府从回归之日起一直到今天，始终正视并予以高度重视，始终保持着清醒的头脑和认识，其一直将推动澳门经济转型和产业结构调整向着“各行业协调发展”和“适度多元发展”的预期目标迈进从而实现整个澳门经济的“健康发展”和“可持续发展”，作为其施政重心和努力方向。

需要特别指出的是，从澳门回归25年的第二个五年开始，对于这些澳门经济发展中客观存在的深层次矛盾和问题，中央政府和祖国内地也一直是从维护“新澳门”“一国两制”建设“长治久安”的大局、维护“新澳门”的长期繁荣稳定、维护“新澳门”经济发展的根本利益和长远利益的战略高度予以高度重视，一直都在支持和推动特区政府加以正视和妥善解决。

2009年1月，时任国家副主席的习近平赴澳门进行考察访问，其重点关注的就是其经济发展的“适度多元化”问题。他在听取特区政府相关发展规划汇报时指出：“澳门要处理好当前与长远的关系，规划要为经济适度多元化发展留下空间。”而正是根据此一指导思想和基本原则，国家“十一五”规划—“十四五”规划，均从推动港澳全面融入国家发展大局、有机纳入国家治理体系的战略高度，从保持澳门长期繁荣稳定和“一国两制”澳门实践行稳致远的战略高度，从推动澳门与祖国内地优势互补、共同发展的战略高度，富有针对性地专门论及“促进澳门经济适度多元发展”的问题。

也正是依据中央政府的指导和支持，依据澳门经济发展所面临的内外形势和实际情况，特区政府对于其施政“重中之重”的第一要务——“促进澳门经济适度多元发展”的问题，除了在历年的“施政报告”中都正面回应和重点论述外，同时还积极主动地仿效和对接国家的“五年规划”，编制并出台了澳门自己的“五年规划”，进行全面、系统和深入的整体谋划以及具体的贯彻落实。

目前，中央政府和祖国内地、特区政府和澳门同胞已经在“促进澳门经济适度多元发展”问题上达成了高度的共识，并已经在积极采取各种有力措施加以推动。当然，“促进澳门经济适度多元发展”，仍然有很多历史遗留和现实存在的深层次矛盾和问题必须加以面对和根本性地解决，这绝非是一朝一夕的事，这个过程必然是长期的、艰巨的、复杂的，甚至必然伴随着“阵痛”。对此，我们也是必须保持着清醒的认识和充分的心理准备。

五、结  语

回归25年来，澳门经济发展的确不是一路坦途。“一国两制”建设“求一国之大同，存两制之大异”的经济磨合过程，其艰巨和复杂程度，远远超出了国际社会、海内外的中国人包括澳门同胞的想象。但是，爱国爱澳的特区政府和澳门同胞在中央政府和祖国内地的大力支持下，直面机遇和挑战，群策群力，不断克服发展道路上的种种困难，不断在经济磨合过程中积累成功经验，不仅维护了澳门经济发展和经济稳定的大局，为澳门经济在“一国两制”建设的“第二个25年”之“再铸辉煌”，奠定了扎实的基础，而且使“一国两制”的“澳门故事”在探索中逐步成型、成熟，为中国共产党和中国政府在以和平、发展、合作为主题的全球化时代，不断推进国家治理体系和治理能力现代化之“一国两制”创新性的伟大实验和探索，提供一个可资参考和借鉴的成功样板。